摘要：建筑领域一直都是环境、能源方面的问题户, 建筑能耗大、环境污染严重和可持续发展战略之间的矛盾也越来越激烈。在此背景下, 我国绿色建筑水平相对比较薄弱, 究其原因, 关键在于绿色建筑相关政策法规的缺失。对发达国家的相关绿色建筑推动政策法规和我国相关绿色建筑政策法规进行综述, 采用对比分析法对我国现行政策分别从强制性政策、激励性政策两方面分析, 寻找我国绿色建筑发展过程中的政策问题, 希望为今后中国绿色建筑相关政策的修改与拟定提供帮助。
关键词：绿色建筑; 政策; 节能; 激励;
Policies and Regulations of Green Building in China and Overseas
LI Yin-kai
Shandong Jianzhu University
Abstract：
The construction industry has always been the key issue in field of environment and energy.Contradictions among building energy consumption, environmental pollution and sustainable development strategy are more and more intense. In this context, China 's green building level is relatively weak because of the lack of green building-related policies and regulations. This paper summarizes the relevant green building policies and regulations in developed countries and the relevant green building policies and regulations in China, and uses the comparative analysis method to analyze current domestic policies from mandatory policy and incentive policy, confirming problems in the development of green building, assisting to modify and formulate the green-building-related policies in China.
Keyword：
green building; policy; energy saving; incentive policy;
0 引言
建筑行业在较大程度上受市场的调节, 绿色建筑呼声很高, 但始终被市场“冷落”, 仅靠市场作用终究不能很好地推动绿色建筑的发展。参考美国、欧洲、日本等发达国家的经验, 政策法规的支持对绿色建筑的影响和发展具有较大影响, 由政府来推动绿色建筑的发展必定事半功倍。绿色建筑涉及面极广, 对环境和资源的影响很大, 如何制定切实有效的绿色建筑的相关政策法规是对绿色建筑市场管理和推动我国绿色建筑发展的重要课题。
1 研究背景
2013年8月, 国务院印发的《关于加快发展节能环保产业的意见》明确了3年内的目标, 到2016年, 绿色建筑正在逐步成为国民经济的新支柱。
我国是世界最大的建筑市场之一, 建筑行业的高速发展, 建筑能耗总量也随之水涨船高。在40年内, 建筑能耗在能源消耗总量已经由最初的10%上升至27%, 住建部也预测我国建筑能耗占总能耗会升至35%左右。有资料表明, 我国已建房屋中有400亿平方米以上属于高能耗建筑, 占总建筑面积的95%以上, 高能耗建筑消耗大量能源的同时, 也伴随产生了大量的温室气体, 建筑能源消耗排放出的温室气体排放量占我国温室气体排放总量的25%, 随之而来的经济损失也不容小觑。
而我国绿色建筑水平仍处于一个比较低的水平, 撇开技术上与发达国家的差距, 绿色建筑相关的政策法规不完善也是影响我国绿色建筑发展的关键因素。
2 发达国家推动绿色建筑发展政策法规
发达国家已经形成相对成熟的绿色建筑评价体系和管理办法, 不仅是新技术的创新, 不少国家所建立的绿色建筑示范工程项目或方案都加快了绿色建筑发展和普及。其中, 许多适合我国国情的政策法规都值得我们学习。
2.1 评价体系
美国、日本和欧盟各国等都在市场调控的基础上颁布了能源的标准制度, 一方面强制限制不达标的建筑和设备进入市场, 另一方面, 用等级评价的方式来鼓励地产商建设更环保的建筑, 通过市场的手段向购买者宣传绿色建筑, 促进绿色建筑的发展和普及。部分发达国家和地区的监管认证体系及其内容简介和功效, 请参照表1。
2.2 法律法规
从1973年人类史上的第一次石油危机以来, 西方国家便开始重视节能工作。再后来的“全球变暖”问题, 让节能工作显得越来越重要。而建筑耗能一直以来都是国家能耗总量的佼佼者, 约占国家总能耗的30%~40%。绿色建筑相关的法案也从那时候陆续出现, 对比美国、德国、日本三个不同地区、不同国情的法定发展策略, 希望能对我国绿色建筑相关法律的设定和修改提供帮助 (见表2) 。
表1 美国LEED、能源之星与欧盟能源标签Table 1 LEED, Energy Star of the United States, and Energy Efficiency Rating of EU
注:日本、澳大利亚及一些其他国家标准是在美国LEED评价体系基础上进行修改, 本文就不再赘述。
表2 美国、德国、日本的法律法规Table 2 Law s and regulations of the United States, Germany, Japan
2.3 经济激励政策
前文提到过市场的选择是绿色建筑发展的最佳途径, 各发达国家都采取了一些措施, 从经济上对绿色建筑的设计和建设支持, 在一定程度上, 这些经济上的激励政策是绿色建筑发展和普及的关键。主要政策包括:节能基金、税收减免、优惠贷款等, 参考表3。
表3 美国、德国、日本的激励政策Table 3 Incentive policy for the United States, Germany and Japan
3 我国推动绿色建筑发展政策法规
3.1 评价体系
我国现在绿色建筑评价体系主要参考GB/T53078—2014《绿色建筑评价标准》, 它参考了美国LEED评价体系, 再结合我国国情, 主要针对节能、节地、节水、节材与环境保护 (“四节一环保”) 问题修订评价条目, 注重以人为本, 强调可持续发展。其中条目分为控制项、一般项和优选项。控制项为最低标准, 是强制性标准。一般项和优选项为难度较大、要求较为苛刻的指标项。根据一般项和优选项的指标得分将被评价建筑划分为三个等级。
3.2 法律法规
我国对绿色建筑的相关法规也有很多, 但到目前为止还没有专项的法律条文, 本文选取有代表性的相关法律, 如表4。
表4 我国法规Table 4 Law s and regulations in China
我国虽然早有一些关于绿色建筑的法律制度, 但还没有专门为绿色建筑而设立的法律文献。虽然《中华人民共和国节约能源法》和《中华人民共和国建筑法》有涉及绿色建筑的相关条例, 但缺乏强制性, 所以在市场的功效较弱。除此之外, 《中华人民共和国环境保护法》是1989年12月实施的, 到现在已经时隔多年, 内容陈旧, 需要结合我国当下国情重新修改。同样的情况还在其他相关法律条文中有类似情况。
3.3 经济激励政策
我国绿色建筑起步较晚, 但也积极向发达国家学习, 提高绿色建筑在建筑行业内的市场竞争力, 做出了一些策略上的探索。
3.3.1 税收优惠
《关于企业所得税若干优惠政策的通知》中明确规定:“企业利用本企业外的大宗煤矸石、炉渣、粉煤灰作主要原料, 生产建材产品的所得, 自生产经营之日起, 免征流年所得税。”1994年此项规定的提出, 是中国建筑行业建材选取的一次重要变革, 极大地推动了节能建材的发展。另外, 自1998年起, 我国对节能材料、污染防治和新能源设备的关税予以缩减或免除, 其进口增值税予以减少。也在一定程度上支持了绿色建筑的思想。
3.3.2 基金和补助
《国家机关办公建筑和大型公共建筑节能专项资金管理暂行办法》中明确了我国节能项目的专项基金, 以经济上的帮助支持我国的节能项目或研究。
2006年, 《可再生能源建筑应用专项资金管理暂行办法》中明确提出, 对可再生能源建筑应用共性关键技术集成及示范推广能效检测、标识, 技术规范标准验证及完善等项目, 根据经批准的项目经费金额给予全额补助。
此外, 还有许多地方政策来鼓励当地绿色建筑的发展, 如北京的《北京市建筑节能管理条例》和郑州的《郑州市民用建筑节能管理规定》。都是为了发展和普及绿色建筑而定, 本文就不在一一赘述。
4 我国推动绿色建筑发展的政策不足
4.1 法律层面
我国在推进绿色建筑发展的过程中, 做出了许多努力和探索, 积极制定了一系列法规, 但是对目前我国在绿色建筑方面的政策措施还远远不够。
(1) 我国绿色建筑的法律体系还不完整, 可提升的空间还很大, 缺少专项立法。《中华人民共和国节约能源法》虽然在绿色建筑方面有相关条文, 但内容较少, 覆盖面也较窄, 还不能成为绿色建筑的专项法律文献。
(2) 法律内容比较陈旧, 许多绿色建筑相关的法律条文都还是我国计划经济时期的产物, 显然已经不符合我国现在的国情, 其法律效力可想而知。
(3) 法律责任和处罚措施模糊, 对绿色建筑市场的监管和维护力度不够, 《民用建筑节能管理规定》法律地位不高, 并不能成为独当一面的法律条文。各个地方的条文规定虽然都发挥了积极的作用, 但条文不能统一, 不够权威。
4.2 激励政策
参考发达国家的绿色建筑发展规律, 政府出台政策对市场进行引导, 应充分利用“利益驱动”这一市场基本规律进行调控。
首先, 我国绿色建筑的税收优惠政策还不完善, 主要表现在政策不够系统、力度较弱。我国曾经将绿色建筑的固定资产投资税率设为5%, 而普通地产项目的税率为10%, 公建为30%, 这对当时我国绿色建筑有极大的促进作用, 但在1999年后, 该办法被取消, 且没有新的条文重新补充。
其次, 在绿色建筑的财政补贴方面支持也很少。考虑到我国是发展中国家, 人口数量庞大的基本国情, 政府财政补贴的能力很有限, 不能直接学习发达国家的相关政策。但在我国近几年的政府工作重要会议中, 相关部委负责人都多次表示了国家对绿色环保工作的支持和重视, 相信合理的财政补贴政策不久之后便会应运而生。
5 结语
在我国可持续发展的进程中, 绿色建筑已经成为必然趋势, 如何快速地发展和普及绿色建筑是我们现在面临的重要问题。通过对比分析, 参考各个发达国家的绿色建筑相关政策可知:我们应该形成强制性与自愿性相互结合、相互补充, 既有强制性的能源政策法案等, 也应该有经济激励性措施。再配合第三方机构的准确评价, 形成了政府、市场、第三方机构共同推进绿色建筑实施的有效机制。
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