摘要

　　土地是人类社会赖以生存和发展的基本物质基础，总是和人类社会的发展历史紧密相连。长期以来，一个民族的兴衰无不和这个民族对土地的占有与失去有关，历史上所有强大王朝的兴起几乎都伴随着开疆扩土的历程。谁掌握了土地谁就拥有了财富，谁能控制住土地谁就能控制住政权。作为一种特殊的生产要素和社会资源，土地问题不仅仅是一个经济问题，更是一个重大的政治问题。我国五千年的文明发展史是典型的农耕文明史，土地问题一直贯穿着中华民族的斗争史和发展史。土地制度合理与否关乎国家命运、民族兴衰、社会公平正义和人民安居乐业。

　　随着我国社会经济发展，社会主义市场经济的不断完善，新型工业化、信息化、城镇化和农业现代化不断深入推进，我国现有农村土地制度越来越难以适应这种形势的发展变化，暴露出各种各样的矛盾和问题。党的十九大报告提出到2035年要基本实现现代化，相比工业化、信息化和城镇化这三个方面发展基础和速度，农业现代化显然面临的挑战最大，而影响农业现代化实现的核心问题是农村土地的适度集中和集约化经营。

　　土地制度的变革是实现这一目标的关键。

　　本文以农村土地制度的变迁作为研究对象，着重从农村土地所有制和相关土地管理制度两个维度为切入点，对我国近代以来的土地制度变迁进行分析，以期把握土地制度适应社会经济发展的变革规律。文章介绍了影响土地制度变迁相关的土地产权制度理论；对近代以来太平天国的《天朝田亩制度》、辛亥革命时期孙中山的“均田地”、解放前中国共产党领导的土地革命以及解放后两次土地制度变革的历史资料进行了梳理研究。通过对我国农村土地制度变迁分析，从我国农村土地所有制和土地管理制度两个方面分别指出了存在的突出问题。在农村土地所有制方面存在农村土地所有者主体模糊不清和农村土地所有者的权利在法律层面和实践层面都不完整的问题。在农村土地管理制度方面存在四个问题：一是传统“均田”思想长期影响土地管理制度的变迁；二是政府在土地管理制度变迁中长期越位；三是土地管理制度变迁具有浓厚的“以城市为中心”

　　的二元结构特征；三是土地流转难度大，土地规模化经营进展缓慢。基于此，文章对农村土地所有制三种不同的变革方向进行了分析，并对不同所有制改革方向反面意见和顾虑观点进行了一一回应。认为我国农村土地制度变革应该以推动土地适度规模化经营、培育新型经营主体和构建完善的农村土地产权市场化机制为核心的目标，以完善土地所有者权益为基础、政府推动与市场机制相结合、以“农业”为核心、注重顶层设计，系统规划，试点和重点突破为原则。对完善我国现有农村土地管理制度提出四点建议：一是农村土地征收应以“农民转移量”为重要约束条件；二是征收农村土地的市场增益应作为“农民市民化”的专项资金；三是要积极推进土地所有者资格权转移机制；四是要建立完善统一的农村土地流转服务体系。总之，农村土地制度变革要以解决农业为核心，从城乡一体化的建设来思考解决农村问题，消除农村土地制度变革制约因素，进而推动农业现代化，农民市民化，城乡发展的同步化。

　　关键词：变迁；产权制度；土地所有制；土地管理制度

ABSTRACT

　　Land is the material basis for survival and development of human society, that has a close connection with human history. For a long time, one nation' rise and fall has related to possession and loss of land, and in history all powerful dynasties' rise accompany with expanding of land. Who possesses wealthy with land, and who controls political power with land also.As a special factor of production and social resources, land issue is not only an economic issue, but also a major political issue.The history of China's 5,000 years of civilization is a typical history of agricultural civilization. Land issues are throughout the fighting history and developing history of Chinese Ethnic Peoples.Whether the land system is reasonable or not concerns the destiny of the country, the rise and fall of the nation, social equity and justice, and the people's happiness and contentment.

　　Along with our country' social economy development, the continuous improvement of the socialist market economy, new industrialization, informatization, urbanization and agricultural modernization deepened constantly, the existing rural land system in China is more and more difficult in adapting to the development of the changing situation ,which has exposed all sorts of contradictions and problems.The 19th national party congress report proposed to realize the basic modernization by 2035, compared with industrialization, informatization, and urbanization, obviously challenges of agricultural modernization is the biggest. The core issue of realizing agricultural modernization is moderate concentration and intensive management of rural land.The key to achieve this goal is the reform of land system.

　　The paper focuses on the changes of the rural land system, emphatically from the rural land ownership and the relevant land administration system as the two breakthrough point, analyses the land system change in modern times in China,in order to grasp the change regularity of land system to adapt to the social economic development.This paper introduces the land property theory which affects the land system change, which covers “The Land System of the Heavenly Kingdom”, “land equalization”in Xinhai Revolution from sun yat-sen, Agrarian Revolution led by Chinese Communist Party before liberation and twice land system changes after liberation.Through the analysis of the transition of China's rural land system, this paper points out the prominent problems are rural land ownership and land management system.In the aspect of rural land ownership, the main body of rural land owners is ambiguous and the rights of rural land owners are incomplete in both legal and practical aspects.There are four problems in the rural land management system: firstly, the traditional idea of “land equalization” affects the change of land management system for a long time; Secondly, the government in the land management system change in the long - term exceeding their authority; thirdly, the change of land management system has strong dual structure of “city-centered”; fourthly, it is difficult in land transfer and slowly developed in land large-scale management.To sum up, the paper analyzes three different directions of reform of rural land ownership, and responds to the opposing views and concerns of different directions of ownership reform. It is thinking that the main target is that China's rural land system reform should be to promote land moderate large-scale management, foster the subject of the new business and build perfect rural land property market mechanism. The core are based on perfecting the land owner's equity, combining government promotion and market mechanism in agriculture.The principles are paying attention to the top-level design, system planning, pilot project and breakthroughs in key areas.Four Suggestions are put forward to improve the existing rural land management system in China:firstly, rural land expropriation should consider “farmer transfer amount”as important constraint condition; Secondly, the market gain of rural land should be the special fund of “farmers citizenization”; Thirdly, we should actively promote the transfer mechanism of land owners' qualification;Fourthly, we should establish a unified rural land transfer service system.In short, the rural land system reform should focus on solving agriculture as a core, resolving countryside problems from the construction of urban and rural integration, eliminating the rural land system reform constrained factors, thus promoting agricultural modernization, farmers urbanization, urban and rural development synchronization.

　　KEY WORDS: transition,property order, land ownership,land management system

目录

　　第一章 导论

　　1.1 研究背景

　　土地是长期以来就是人类社会生存的根基，是人类社会发展的物质基础。在人类社会绝大数的历史中土地是一个国家强大的标志，承载着一个民族生存的命运。作为世界古代四个文明之一的中国，五千年的文明就是一部和土地紧密相连的农耕文明。中华民族 2000 多年的封建历史，就是不断围绕土地制度进行循环的革命史和斗争史。从古到今，谁能解决了土地问题，谁就是革命的力量和正义的力量。远到封建社会农民起义，近到辛亥革命和新民主义革命以及改革开放，土地问题都是社会变革的核心，都成为中国这个农业大国和农民占多数的国家进步的不可回避的问题。

　　中国改革开放的起点就是源于土地制度的变革。改革开放初，农村通过推行家庭联产承包责任制，激发农民的积极性，获得了快速发展。这种发展封堵了反对推行家庭联产承包责任制的声音，尽管随着时间的推移，家庭联产承包责任制并没有让农村的经济继续高速增长，甚至逐渐远远落后于城市的发展，但这种模式却逐渐的固化了起来。

　　党的十八大以来，在新农村建设的基础上，党中央再次提出了乡村振兴的战略，开启了实现农业现代化的新征程。但是随着城乡差距不断拉大，“三农”问题逐渐成为中国社会发展不可回避的重要课题。在国家土地制度变革和家庭联产承包制的模式实践中，集体经济在农村绝大多数村庄逐渐消失殆尽。体现农村公有制经济的农村土地集体所有制在社会主义市场经济条件下显得残破不全，现有土地承包制下土地碎片化难以适应现代农业对土地适度集中的需要。农村发展滞后，农业现代化推进缓慢，农民收入难以提高等问题突出。中国许多问题溯及根源，几乎都和“三农”问题有关。尽管中央和地方采取了一系列的措施，大都临时发挥了一定的作用，但持续性差，很难调动各方的积极性和主动性，进而解决一些根本问题。土地是农民和农业存在的基础，农村土地制度已经成为关注“三农”问题、研究“三农”问题，解决“三农”问题的聚焦点。

　　1.2 研究目的与意义

　　1.2.1 研究目的

　　本文研究的目的就是站在土地产权制度理论的基础上，通过对我国近代以来土地制度几次大的变迁的研究，发现我国土地制度变迁的规律，并结合我国现有农村土地制度在所有权和土地管理制度方面存在的问题，并通过对土地不同所有制改革的方向的利弊分析，提出我国土地所有制和土地管理制度改革的目的、原则和具体建议。解决我国因土地产权制度问题造成土地流转率低，土地规模化经营滞后，农业现代化水平低下的实际问题。本文主要是通过文献综述法、规范分析法，形成相对严谨的研究体系。

　　1.2.2 研究意义

　　土地制度问题已经成为我国农村发展的关键基础性制度，对农村土地制度如何变革或完善显得尤为重要。本文通过研究可以进一步认识我国“三农”中核心问题在于土地，我国要实现现代化，完成中华民族伟大复兴的中国梦，必须保证农业农村的现代化。通过对农村土地制度变迁的路径、特点分析，结合我国农村土地制度存在的问题，可以更清晰看到农村表面上存在的许多问题都和土地制度有关，从而为决策者解决农村问题提供正确的方向，还可以通过对农村土地制度改革创新的不同路径分析，为农村土地制度改革提供具体参考，有利于推动农业的现代化，乡村振兴和城乡一体化建设，具有一定的理论和重要的现实意义。

　　1.3 文献综述

　　1.3.1 国外研究综述

　　土地是一种特殊的资源，土地问题长期以来人类社会发展和矛盾的焦点。在农耕时代土地是一个人财富的象征，是一个生存的根本，人类社会的历史所有的冲突和矛盾几乎不无和土地有关。土地的私有制模式也就成了农耕时代基本模式。改变土地私有制带来的弊端长期成为一部分学者和社会活动家的目标。

　　英国的 Thomas Spence,1750 一 1814）、威廉·阿纪维（Wi 1l iamOgievie,1736-1813）、托马斯·潘恩（1791）等他们都主张废除土地私有制，实行公有制。托马斯？斯宾士在他的着作《人权论》中阐释了自己主张土地公有的理由和原因，他认为：土地及土地上一切自然物品应该属于居住这里的人共同享有土地，就下这里的空气和阳光一样。这都是自然地规律，而土地的私有制违反了这种自然规律，因此应该予以废除。

　　华伦斯他在着作《土地国有化：其必然性和目的》中对土地国有化思想进行阐述。

　　它主张土地国有化，认为国家应该收回一切所有权，并提出了国有化的举措。他认为国家所有后，由国家把土地佃租给农民，可以长期使用，可以继承。土地国有化可以采取两种措施。一种就是收买，它认为这不合理但震动小；第二种办法就是现有地主死后，土地将无偿收归国有。

　　美国学者亨利·乔治（1789）也是一位激烈批评土地私有制的学者它认为只有对人力劳动创造的财务才能给予所有权。土地不是人们劳动的产物，不应该将其所有权给任何人。它还提出了废除私有制的具体措施建议：不主张将地主土地随便购买为国有化，而是主张对地租进行收缴充公，认为部分地租上涨不劳动无关，不创造社会财富，只是财富分配的一个途径，这种地租只是非人力劳动创造的地租，这些钱原本就应该属于社会；实行单一地价税以没收地租充公。

　　关于土地制度另一种观点同样认为土地私有制不好，但并不坚持认为土地一定要国有化，但认为的增值利益应该共享。在这一观点的代表人物就是约翰·斯图亚特·穆勒在他着名的经济学着作《政治经济学原理及其在社会哲学上的若干应用》（Principles ofPolitical Economy with Some of Their Applications to Social Phylosophy ），他基于李嘉图的地租理论，觉察到地主与社会其它成员之间的阶级冲突。他对地主的谴责是尖锐的，他主张从地主那里拿走地租和土地价值额外增加值，他不断提倡对土地的全部增加额征税。

　　马克思主义关于土地的观点。马克思、恩格斯在《共产党宣言》中明确指出，无产阶级取得统治地位后可以采取“剥夺地产，把地租用于国家支出”.同时也指出：这种措施在不同的国家里当然会是不同的，但是，最先进的国家几乎都可以采取这样的措施。

　　在《资本论》中马克思还对土地的所有权进一步进行了阐述。他认为在一个高级的社会形态（即共产主义形态）里，个别人对土地的私有权，和一个人对另一个人的私有权没有什么不同，是十分荒谬的。他认为任何国家、民族、个人都不是土地的所有者，只是土地的占有者，甚至认为给予土地的所有权是不合理的。马克思和恩格斯明确的态度是否定土地私有制，在这个基础上提出了无产阶级取得政权后可以对土地临时采取灵活的策略，也提出了长远对土地所有权的态度。列宁也坚持土地实行国有化制度。列宁认为不但要废除资本主义土地私有制，还要废除小农经济上的土地所有制，因为小农经济的发展必然是资本主义土地私有制。因此列宁指出：应该把所有土地必须成为全体人民的财产，无产阶级取得政权后，应该把地主的土地没收并无偿地分给农民，但反对把这些从地主手里夺回的土地再变为任何人的私有财产，也也不赞成把这些土地直接平分给农民，而是主张把这些土地作为国有土地让农民进行共同耕种。列宁认为农民个体经济仍然是一种小商品生产，这种经济模式是一个具有非常广阔和及其深厚的发展资本主义的基础，有了这个基础上，资本主义就得以保留并随时可能复活起来，因此，社会主义国家对土地应该采取国有化制度。

　　1.3.2 国内文献综述

　　农村土地制度问题是“三农”的核心问题，农村振兴离不开对农业的现代化，农业的现代化离不开农村土地管理制度完善和改革。在理论上关于农村土地制度的研究涉及的面很广，可以大体归为三个方面：农村土地所有制的研究、农村土地流转方面的研究和土地规模经营方式以及三者的结合研究。

　　安希汲（1988）在研究农村土地制度时，主张农村土地国有化，提出国有土地永佃制的思想。他认为宪法规定我国的土地国有或集体所有，城市土地属于国有，农村土地属于集体，但集体实际上只存在于人民公社时期，家庭联产承包责任制后的实践中，集体经济组织事实上也已经不存在了。

　　魏正果（1989）在《我国农业土地国管私用论》里对土地私有制产生进行了分析，提出了土地私有原型与变型的概念，认为土地私有的原型就是拥有土地是为了耕种，土地私有制的种种弊端在于土地私有的变型。他反对土地私有制，但也认为农村土地国有没有必要。他提出了我国农村土地“国管私用论”的思想。经营通过土地“私用”维持土地私有原型。他认为强化国家在土地方面的管理职能，这是比所有制更高层次的约束，比所有制的含义更广泛、更深刻。基本观点维持土地集体所有制；国家通过强化管理防止土地私有制中土地变型的弊端和目前土地集体所有制问题；对国管私用的家庭农场规模主张实行“小农场大生产”,同时也鼓励农业合作。

　　1.3.3 国内外研究评述

　　综上所述，国内外学者对土地产权制度研究都比较完善，对产权制度理论有着非常丰富，深入的研究，都坚持土地制度改革应该坚持以市场为导向的土地产权制度改革，认为重点是完善土地产权制度的核心是完善土地所有者权益。不过由于国外几乎所有的国家土地都实行私有制，土地问题和其他私有财产一样，面临的问题和其他生产要素没什么不同，他们不可能提出对中国土地制度演变有太多有价值的具体意见。

　　国内研究土地制度分以下几种情况：一种就是对我国现行实行的土地制度或间接的土地制度进行解读式研究。这种研究侧重从政策方向中提出可能面临的问题，缺乏对其他土地制度改革路径的理论探讨和实践分析。第二种就是对农村土地实行不同所有制进行研究分析。由于政治的因素，对农村土地非集体所有制研究的人越来越少，讨论的空间也十分有限。第三种是大量的学者把研究的重点放在完善现有土地集体所有制的基础上。在土地流转制度、土地征收制度、土地集约化经营等方面提出了许多建设性的意见，出现了许多重要的成果。本文就是在前人的基础上通过对土地制度的演变规律和现实存在的问题入手，从不同的视角做一些完善性的探索。

　　1.4 研究思路和方法

　　1.4.1 研究思路

　　本文通过对我国近代以来不同时期土地制度变革进行回顾，并结合土地产权理论研究、分析，指出我国农村土地所有制和土地管理制度上存在的问题，提出解决农村土地制度思路和措施。本文研究包括以下几个部分：

　　第一部分，阐明了本课题选择的目的和意义，简要介绍了该课题研究的概况，并引出了该课题研究的学术和实践价值以及本文的研究方法、框架和创新点第二部分，介绍了产权制度与土地产权制度的理论，并介绍我国农村土地的现状。

　　第三部分，考察了近代以来我国土地制度的变迁和现状，研究、分析了不同历史时期土地演变的思想、措施和特点。

　　第四部分，总结了我国农村土地制度现实存在问题。从农村土地集体所有制方面存在的问题和农村土地管理制度方面两个大的方面角度对我国农村土地制度存在的问题进行了分析。

　　第五部分，比较分析了国内关于我国农村土地不同所有制改革方向观点进行了分析。分别介绍了土地私有化、土地国有化和土地混合所有制三种土地不同改革方向的观点和思路，更主要的是对不同土地所有制改革的反对意见进行了分析和回应。

　　第六部分，针对我国土地制度变迁的规律和特点以及不同所有制改革的利弊分析，根据土地制度改革的目标和原则，对我国农村土地管理制度提出一系列改革的建议。

　　1.4.2 研究方法

　　本文研究使用的方法主要包括以下三种：

　　（1）文献综述法：本文通过查阅国内外大量有关土地制度方面的文献资料为研究基础，在系统阅读、整合农村土地制度方面的相关理论及其评价之后，确定了本文要研究的框架及论文思路。

　　（2）调查研究法：本文在撰写前还是在写作过程中，都通过对部分村干部、农民和政府农业相关的部分人员进行交流，收集整理相关资料，收集了农民对土地集体所有制权、土地流转意愿、集体组织功能以及农业现代化等方面情况实际态度和看法，从而进一步印证农村土地管理制度存在的深层次问题，为农村土地制度的变革提供一种新的探索思路。

　　（3）规范分析法：为从制度、公平和均衡发展的社会角度看待农村现有土地所有制，不但通过市场基本制度原理角度来分析问题，更从农村土地所有制导致的问题以及如何有利于农村、农业发展的角度来分析。同时还从城乡协调发展的角度，平等物权角度进行规范分析。

　　1.5 研究可能的创新点

　　本文可能存在的创新点包括以下两个方面：

　　（1） 研究视角的创新。我国革命、建设和改革无不和农村土地制度的变革有关，特别是改革开放也源于土地制度改革。国内关于“三农问题”和土地制度研究很多，出现了一批具有建设性的研究成果。但存在都要么忽视我国土地制度变革的历史逻辑，要么从现实环境片面视角来分析问题。本文通过对我国农村土地制度的演变实践和理论探究，结合我国农村土地制度及相关“三农”的实际问题，试图从我国现有农村土地所有制和管理制度历史逻辑和更宏观的视角方面对农村现实中存在的问题寻求解决的途径。从而使本文研究能够从更深层次看待和理解现实中的一些表象问题，因此，在研究视角方面有所创新。

　　（2） 研究内容的创新。文章内容选取从我国近代以来的农村土地制度变迁历史、现代产权制度、现有土地制度存在的问题和不同土地所有制改革方向利弊分析，并对现有土地部分管理制度变革提出完善建议。把历史、产权制度、土地制度问题和土地改革方向融合起来。通过历史和现实结合，不断城市化下的农村土地改革的出发点是农业现代化，而不是农民增收；对不同土地所有制改革的反对意见都给予了进一步回答，任何有利于土地适度集中的所有制都值得探索，不同土地所有制的反对意见的解决都在于配套的土地管理制度系统是否完善而不在于所有制本身；农村土地制度的改革和“三农问题”

　　总是纠结在一起，本文认为制约农村土地制度变革的主要障碍在于城乡二元结构下的其他制度因素，土地制度变革往往为了配合其他问题而不是其他制度变革配合土地制度变革。从农业现代化作为出发点开启土地制度变革，从推动土地快速、适度集中的角度思考土地制度变革，这构成本文研究内容内在逻辑主线。在这条主线下分析了土地制度变迁、土地制度问题、土地所有制和土地管理制度变革各种观点，提出了建设性的建议。

　　这相较于把土地制度改革总从属于配合其他制度或解决其他“三农问题”,或不解决其他问题而谈土地制度变革问题明显具有内容上的创新。给我国农业土地规模化经营的机制运行方案，并结合部分地区的调研资料，力图对我国现有农村土地管理制度的完善提出建议。

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　　第二章相关概念及理论
　　2.1土地制度的内涵
　　2.2土地产权理论
　　2.2.1产权的涵义及特征
　　2.2.2土地产权
　　2.3农村土地制度产权分析
　　2.3.1农村土地产权的获取
　　2.3.2农村土地所有制的现状

　　第三章我国农村土地制度的演变
　　3.1近代至改革开放之前的土地制度演变
　　3.1.1民主革命时期的农村土地制度
　　3.1.21953年到1978年的土地制度
　　3.21978年至今的土地制度演变
　　3.2.1改革开放初到市场经济过渡时期（1978年-1992年）
　　3.2.2社会主义市场经济制度建设时期（1992年-2012年）
　　3.2.3农村土地制度变迁的新动态（十八大以后）

　　第四章农村土地制度存在问题
　　4.1农村土地所有制存在的问题
　　4.1.1农村土地所有者主体模糊不清
　　4.1.2农村土地所有者的权利不完整
　　4.1.3农村土地所有制问题的影响
　　4.2农村土地管理制度变迁存在的问题
　　4.2.1传统“均田”思想长期影响土地管理制度的变迁
　　4.2.2政府在土地管理制度变迁中长期越位
　　4.2.3土地管理制度变迁具有浓厚的“以城市为中心”的二元结构特征
　　4.2.4土地流转难度大，土地规模化经营进展缓慢

　　第五章农村土地制度改革方向分析
　　5.1农村土地所有制改革方向分析
　　5.1.1私有化改革方向分析
　　5.1.2国有化改革方向分析
　　5.1.3混合所有制改革方向分析
　　5.2完善农村土地制度的设想与思路
　　5.2.1农村土地制度改革目标
　　5.2.2农村土地制度改革的原则

第六章完善现有农村土地管理制度的建议

　　庞大农民群体的长期存在是中国城市化发展面临着巨大的压力，但也是中国城市长期不断扩张和发展的动力。地方政府面对土地财政的巨大诱惑，以各种名目成立的经济开发区、工业园区和高新区等等都成为中国普遍地侵蚀农村集体土地的合法载体。随着城市化的快速发展，每一个城市都面临扩张的内在需求。城市的规划跟不上城市的变化。

　　人们不禁要问：城市的边界在哪里？这是中国每一个城市发展中要不断回答的问题，更是农村土地管理制度要回答的问题。什么才是城市界限的约束？可以有许多种答案，不过有一个答案必须回答，那就是城市扩张如何面对土地的所有者农民。有人会说，18亿亩耕地不是红线吗？这个答案显然是不对，18亿亩耕地保护红线，不意味着18亿亩耕地之外的土地就可以任意非农化。要实现现代化，城市化和大量的农民市民化是中国不可逆转的发展趋势。农村土地管理制度应该有利于保护土地，有利于土地的集中，有利于土地集约化经营和利用

　　6.1农村土地征收应以“农民转移量”为重要约束条件

　　鉴于土地资源的不可再生性，特别是城市郊区的耕地都是上千年形成的优等地或高等地。根据2016年国土资源部的公报显示我国优等地比例仅占2.9%,高等地也只有26.5%,二者之和不到30%,保护优质耕地，不荒废优质耕地就显得尤为重要，见图6-1.

　　不但要保护永久性耕地，还要对城市郊区非永久性耕地同样保护。因此，减少农村土地征收和非农化占用或延缓农村土地征收和非农化占用应该有更科学的约束。

　　首先，农村土地征收和非农化占用要以农民城市化需求为基础。农村土地问题最终的目的是土地的适度集中和集约化经营。而要解决这个问题的前提必须是大量的农民转移问题。如果城市扩大不是以解决农民进城的需求，在城市扩张的同时又设置各种各样农民进城门槛，那么城市扩张对农村土地的征收就应该受到约束。农村土地每失去一块若能换取农村土地的进一步集中，带动土地集约化经营的发展。农村土地的失去才能换来城市和农村的双赢。当然农民转化为市民不仅包括农民的直接转入，也包括农村子女通过高等教育和职业教育的方式进城。这样对农村土地的征收也就可以理解为城市为了解决农民自己居住、生活和工作的扩大。

　　其次，土地征收要以耕地集约化经营需要的最低人口作为转移的标准。我国把18亿亩耕地作为约束农村耕地占有的底线，这样做的重要目的是保护国家粮食安全，同时也是约束城市扩张的红线。根据相关学者研究证明即使按家庭农场的经营方式。每户按三人计算（不考虑三人是否都是劳动力），我国18亿亩土地红线可以容纳不超过3亿人口。根据目前的统计数据，城市人口占50%以上，既6.8亿多，如果减去18亿亩土地承载的3亿人口。我国要用18亿亩（一部分还不是永久农田，18亿亩土地的维持还存在大量的优质良田被更劣等的新开耕地置换，但在生态保护的压力下，占补平衡的空间越来越收到生态建设的约束，见图6-2）耕地之外的土地要转移农村近4亿的人口。

　　这样我们很容易计算出土地征用与农民转移的比例，也就是说可以用转移农民的数量来约束对农村土地的征用数量。

　　6.2征收土地的市场增益应作为“农民市民化”的专项资金

　　以解决农民进城需求利益为前提的土地征收就应该为农民进城后享受平等市民待遇服务，这种服务不仅仅服务于因土地征收失地的农民，还包括放弃农村土地所有权资格进城的农民。因此，不管是基于《宪法》土地不能买卖的限制，还是基于土地征用要服务的对象，或是基于政府行为使征收土地产生巨大的级差地租等原因，征收土地的市场增益都不应该全部或绝大部分由直接失地农民获得。这也许正是目前土地征收时失地农民获得的仅仅是补偿而不是土地的市场价格这种制度可以继续存在的合理理由。征收土地的市场增益其实是农民土地所有权权益的组成部分，政府就应该用农民自己的钱来解决公共基础设施和发展经济解决进城农民的就业和生活等问题。因此，政府征收的土地增益部分可以这样分配：

　　第一部分，解决农民居住问题。农民以低于市场价购买房屋，房价差价为由政府补贴，是土地收益的一部分，同时农村身份变为市民身份，房屋应该拥有和城里人一样的完全产权。

　　第二部分，解决城市扩张的公共基础设施建设。主要解决城市扩大的基建投入为主，而不是所有公共服务投入。比如学校、医院、政府服务部门等基本公共服务，这些服务和征不征地无关，即使没有征地政府也要在城乡之间平等提供的服务。这部分应该由一般财政负责，不能由征收的农村土地增益负责。这部分费用可以进行合理估算，不但要对公益性用地部分扣除，还要合理预算。

　　第三部分，补充征地农民之前的社保。社保补充年限为18周岁到失地农民进城时年龄之差，必要时可以再增加三年或合理年限的过渡期。补充标准为当地职工平均社保缴费平均工资，一次性补缴清。社保主要是养老、医疗和失业问题，让失地农民未来可以享受和原来城市人一样的生活标准。

　　第四部分，建立独立就业扶持基金。为了解决进城农民的长远生活问题，不至于出现发达国家历史上失地农民问题，也防止出现目前大多数发展中国家中贫民窟现象和衍生的城市治理问题。建立长期有效的机制对进城农民进行技能培训，解决进城农民的持久发展至关重要。因此，可以把土地增益中的一部分建立专项基金，作为对进城农民进行非学历性技能教育的专项经费。

　　如此分配既解决了农民进城居住问题，又解决了小产权房的问题；既解决了政府扩大城市的资金需求问题，也解决了农村未来的后顾之忧问题，还解决了城市化后的农民与现有市民收入差距问题。这样就可以在避免其他国家城市化出现的各种弊端前提下，成功地完成中国的城市化转型。

　　6.3积极推进土地所有者资格权转移机制

　　在土地集体所有制的基础上，国家积极推进土地所有权和承包权的分离，又进一步推动土地承包权与土地经营权的分离，目的就是在不改变现有农村土地集体所有制度的基础上加快推动土地流转的速度。但是土地流转依然缓慢，这种流转的速度难以适应经济社会对农业发展的需要，也难以维持农业对我国发展的战略支撑，甚至也威胁着国家的战略安全。

　　首先，现有制度出现了典型的委托-代理问题。根据经济学和管理学的原理。在现有农村土地集体所有制的模式下，农村集体土地所有制的优点仅仅有利于降低城市扩张的成本，但却助长了土地征收的冲动；农村土地集体所有制除了维持公有制性质外，已发挥不了任何集体或所有者的的核心功能。

　　其次，完善农村土地集体所有制的现有改革只能解决城郊农村或个别富裕农村面临的问题。不能解决绝大多数农村土地集体所有制导致的负面问题。

　　农村土地集体所有制就意味着属于农村集体的成员就拥有土地的所有者的权益。根据《中华人民共和国土地承包法》只有集体成员才有资格拥有承包权。在不改变土地所有制的情况下，这种规定几乎固化了土地集体的范围，等于让我国出现了和67万个村庄一样多的土地所有者组织。所有者成员之间不能由于纯农业经营活动而自由的流动（一般的流动主要存在城乡之间的，农村向城市的单向流动和因婚姻原因而自然形成的农村之间的流动）。农村土地的适度集中，规模化、集约化经营不仅仅为了农业的现代化，还要实现农村的现代化，而这些都需要农民大量城市化转移，也需要因经营农业或不愿意进城的农民在农村之间自由的流动。这种流动也伴随着农村村庄的自然合并。

　　最后，推行土地所有资格权股权化或资本化。鼓励进城农民放弃土地所有权的资格，主要是土地承包权资格。进城农村土地所有权一般体现在两个方面：一个就是集体土地分红权益；一个体现是土地的承包权资格，对绝大多数农村而言，集体土地都承包给具体的村民，没有土地分红；主要集中就是第二种权利。如果进城农民长期不直接种地，也不依靠农业生活和生存，只是想把土地流转出去。对一般的农户而言，和“零成本”

　　承包集体土地相比，耕种流转的土地势必增加的成本，这样就降低了扩大耕种土地的意愿。而“零成本”拥有土地进城农民在没有高流转费的情况下，可能降低长期流转的意愿。

　　这样进城农民就有可能让土地荒废不耕种或粗放式耕种或临时性让别人代种，不管哪一种可能都难以改变土地的碎片化，不利于土地长期的集约化经营。政府应该取消进城农民可以继续拥有土地承包权的规定。应该让土地所有者-集体组织自己决定或对承包权的年限进行一定的限制。让进城农民的土地更快的流转起来。

　　6.4建立完善统一的农村土地流转服务体系

　　完善的农村土地流转服务体系很重要。农村土地制度的改革根本目的还是土地集中问题。农民的大部分出路在城市，农村的出路和另一部分农民的出路在农业，而农业兴在于解决人地矛盾，解决人地矛盾需要需要土地制度以外的许多制度的配套改革，但围绕土地流转和集中还是有许多服务环节可以完善和优化。尽管农村土地制度还存在一些制度性障碍，但随着人口城市化的加快，土地流转的市场还是不断地在扩大。目前我国农村土地流转的方式绝大多数是以口头为主，流转的期限以短期或不定期为主。这种自发的流转方式不但流转规模不大，流转的范围也十分狭小，往往局限于本村或邻村亲朋好友的范围，同时这种土地流转的模式也不能实现更高的土地流转价值。不管是土地交易范围、规模还是土地市场都缺乏规范化，交易服务的平台知晓度，操作的便利度也不符合农民的需要和特点，制约其存在的价值。

　　建立农村统一的土地流转服务网络平台。第一，互联网和移动终端成为农民获取信息的最重要的手段。随着互联网的和移动终端使用的普及，农民获取信息手段发生巨大变化，特别是长期依靠外出打工，土地流转意向较高的农民工群体。这些常年背井离乡在外打工，要么不会电脑要么没有条件使用电脑，作为移动终端的手机是他们使用互联网获取信息的最重要的途径。因此，网络平台还应建立网络APP或微信公众号，以便农民操作的便利化。土地流转网络平台最好全国统一的一个平台，至少一个省统一一个网络平台，名称最好统一。国务院办公厅关于引导农村产权流转交易市场健康发展的意见国办发〔2014〕71号文件就农村产权流转交易市场提出原则性意见。通过本意见，可以看出农村产权流转交易市场叫法不一，目前各地建立了各种农村产权流转交易平台，有的叫农村土地承包经营权流转服务平台中心，有的叫农村集体资产管理交易中心，名称杂乱，许多平台涉及内容庞杂，有的内容自然也过于专业化，对农民来说过于复杂，农民搞不清，也不愿意看，这自然不利于提高平台的关注度和知晓度，影响平台服务绝大多数农民的目的，因此，应建立全国统一的土地流转平台和平台名称提高全国农民的共同认知度，进而提高农民通过网络平台进行土地流转的意识。

　　建立覆盖所有村镇农村土地流转服务网络。土地流转网络平台主要的目的在于提供信息，考虑到土地资源的特殊性和农民流转土地的不规范的特点，土地流转服务要从规范和便利的角度来设置，服务点要设置在农民的家门口。第一，提供相对规范的制式土地流转合同范本，既可以提示土地流转双方要注意的问题，也可以约束土地出让方以维护土地流转的稳定性。第二，制作每个村庄土地的利用图，包含农村生产路的名称和方位坐标，提供便利的土地流转区位图。第三，免费为农民土地流转提供咨询、中介和公正服务。为了提高土地流转规范性，有必要给农民提供免费服务，为了提供土地流转信息的完全性，不但网络平台上要提供服务，而且还要根据农民的习惯提供线下同等的服务。

　　根据土地不同功能区和不同性质提供个性化的金融与政策服务。一种就是国家可以根据不同功能区不同农作物集约化经营最低土地规模面积并结合土地流转的期限，给土地经营主体提供金融支持，农业补贴应直接给土地的经营者而不是土地的承包权人。二是国家可以根据流转的土地是永久性耕地还是非永久性耕地的不同类别，实行不同的支持政策，应该加大对永久性耕地的土地流转支持力度

　　参考文献
　　致谢

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